ประวัติการจัดตั้งและแบ่งส่วนราชการกรมสรรพากร

เมื่อพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวได้ทรงวางแผนปฏิรูปการปกครองแล้ว ก็ได้ทรงวางระเบียบกิจการคลังใหม่โดยทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ ให้จัดตั้งหอรัษฎากรพิพัฒน์ขึ้นในปี พ.ศ. 2416 เพื่อเก็บรายได้ภาษีอากรของแผ่นดินมารวมไว้ ณ ที่แห่งเดียว ต่อมาจึงยกเป็นกระทรวงพระคลังมหาสมบัติ มีเสนาบดีประจำต่างหากในปีพ.ศ. 2435 การภาษีอากรก็ได้ทรงปรับปรุงใหม่ โดยแต่งตั้งข้าหลวงคลังไปประจำทุกจังหวัดและทุกมณฑลเพื่อทำหน้าที่เก็บภาษีอากรจากราษฎรโดยตรงแล้วรวบรวมรายได้ทั้งหมดส่งมารวมไว้ ณ กระทรวงพระคลังมหาสมบัติ ราษฎรไม่ต้องเสียภาษีอากรมากน้อยลักลั่นกันเหมือนแต่ก่อน ทั้งนี้ย่อมเป็นการปรับปรุงระบบการคลังอย่างยิ่งใหญ่ ทำให้ผลประโยชน์รายได้ของแผ่นดิน เพิ่มขึ้นกว่าแต่ก่อนมาก ในด้านรายจ่ายก็ทรงวางพิกัดอัตราเงินเดือนให้แก่ข้าราชการตามตำแหน่งเป็นที่แน่นอนแทนเงินเบี้ยหวัดที่จ่ายแต่เดิม และยังพระราชทานเบี้ยบำนาญแก่ข้าราชการเพื่อเป็นเครื่องเลี้ยงชีพเมื่อรับราชการไม่ได้แล้ว อนึ่ง ในปี พ.ศ. 2439 พระองค์ได้ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯให้มีการจัดทำงบประมาณแผ่นดินขึ้นเป็นครั้งแรก อันเป็นแบบฉบับที่จะต้องทำงบประมาณแผ่นดินสืบมาทุกปี

ครั้นปี พ.ศ. 2463 (ร.ศ.112) ประเทศไทยต้องประสบวิกฤตทางการเมืองอย่างหนัก ด้วยฝรั่งเศสยกกองทหารมารุกรานดินแดนฝั่งแม่น้ำโขง รัฐบาลจำเป็นต้องส่งทหารไปตั้งรับข้าศึกที่เมืองอุบลราชธานี ทำให้เมืองปราจีนบุรีมีความสำคัญ ทางด้านยุทธศาสตร์และทาง การเมืองขึ้น ฉะนั้น จึงทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯให้ตั้งเมืองปราจีนบุรีเป็นมณฑลขึ้นเป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์ และโปรดให้พระยาฤทธิรงค์รณเฉท (ศุกร์ ชูโต) เป็นข้าหลวงเทศาภิบาล ต่อมาในการประชุม สมุหเทศาภิบาลครั้งแรกในปี พ.ศ. 2438 พระยาฤทธิรงค์รณเฉท กราบทูลเสนาบดีกระทรวง มหาดไทยว่าอากรค่าน้ำในมณฑลปราจีนบุรี รัฐบาลได้รับเงินอากรเข้าพระคลัง น้อยกว่าเท่าที่ควรจะได้ เพราะนายอากรที่รับผูกขาดไม่มีเวลาที่จะเก็บได้ทั่วถึง ถ้าให้สมุหเทศาภิบาลจัดเก็บอากรค่าน้ำและ ให้รางวัลส่วนลดแก่กำนัน ผู้ใหญ่บ้านที่จัดตั้งขึ้นใหม่ ให้เป็นพนักงานเก็บ
จะได้เงินหลวงเพิ่มขึ้นอีกมากมาย เสนาบดีกระทรวงมหาดไทยจึงนำความไปกราบทูลกรมขุนศิริธัชสังกาศ เสนาบดีกระทรวงพระคลังมหาสมบัติซึ่งไม่ทรงเห็นชอบด้วย ดังปรากฎข้อความในหนังสือ สาส์นสมเด็จ ลายพระหัตถ์ของสมเด็จกรมพระยาดำรงฯซึ่งทรงดำรงตำแหน่งเสนาบดีกระทรวงมหาดไทยในสมัยนั้น มีหนังสือทูลสมเด็จกรมพระยานริศราฯ ลงวันที่ 16 มกราคม พ.ศ. 2478 อธิบายเรื่องเปลี่ยนวิธีเก็บภาษีอากรดังนี้
"หลายปีมาแล้วเมื่อ เซอร์ เอดวาร์ด กุ๊ก ยังเป็นที่ปรึกษากระทรวงพระคลัง วันหนึ่งมาหาหม่อมฉันที่วังวรดิศ พูดขึ้นว่า แกตรวจดูจำนวนเงินแผ่นดินที่ได้รับประจำปีย้อนถอยหลังขึ้นไปถึงรัชกาลที่ 5 เกิดประหลาดใจด้วยเห็นเงินจำนวนรายได้ตั้งแต่ ค.ศ. 1896 ( พ.ศ. 2439 ) เพิ่มขึ้นปีละมากๆ ไปตรวจดูทางภาษีอากร ก็ไม่ปรากฏว่าในระหว่างนั้นรัฐบาลได้ตั้งภาษีอากรอย่างใดขึ้นใหม่ หรือเพิ่มพิกัดอัตราภาษีเก่าอย่างใดอีก คิดไม่เห็นว่าเงินแผ่นดินเพิ่มขึ้นมากมายด้วยเหตุใด ถามพวกข้าราชการกระทรวงพระคลังที่รับราชการอยู่ในเวลานี้ก็ไม่มีใครรู้ แกนึกว่าบางทีหม่อมฉันจะทราบเหตุเพราะตัวหม่อมฉันทำราชการในสมัยนั้นจึงมาถาม หม่อมฉันตอบว่า เหตุที่เงินแผ่นดินได้มากขึ้นตั้งแต่ พ.ศ. 2439 นั้น หม่อมฉันทราบอยู่พอจะอธิบายได้ แต่นึกขวยใจอยู่หน่อยด้วยเรื่องนั้นเกี่ยวข้องกับตัวหม่อมฉันอยู่บ้าง ขออย่าให้แกเข้าใจว่าหม่อมฉันเล่าอวดดีสำหรับตัว เพราะที่จริง

เป็นความคิดและช่วยกันทำหลายคน แล้วหม่อมฉันจึงเล่าเรื่องตามที่เป็นมาให้เซอร์ เอดวาร์ด กุ๊กฟังก็พอใจ แต่เรื่องที่หม่อมฉันเล่านั้นยังไม่เคยจดลงเป็นลายลักษณ์อักษร เพราะเมื่อเซอร์ เอดวาร์ด กุ๊ก มาถามยอดจำนวนเงินด้วยวาจา หม่อมฉันจำจำนวนเงินไม่ได้ พึ่งมาพบบัญชีจำนวนเงินที่เพิ่มขึ้นครั้งนั้นเมื่อเร็วๆนี้ หม่อมฉันจึงเห็นควรจะเขียนทูลบรรเลงในจดหมายประจำสัปดาห์ ได้เรื่องอันเป็นมูลเหตุมีดังกล่าวต่อไปนี้

เมื่อสมเด็จพระพุทธเจ้าหลวงทรงพระกรุณาโปรดฯให้หม่อมฉันเป็นเสนาบดีกระทรวงมหาดไทย เมื่อ ร.ศ.111 ( พ.ศ. 2435 ) นั้นทรงพระราชดำริถึงลักษณะการปกครองหัวเมืองที่จะจัดต่อไปในภายหน้าเป็นยุติ 3 ข้อ คือ

ข้อ 1 จะรวบรวมการบังคับบัญชาหัวเมือง ซึ่งเคยแยกกันอยู่ 3 กระทรวงคือ มหาดไทย กลาโหม กรมท่า ให้มารวมอยู่ในกระทรวงมหาดไทยเพียงกระทรวงเดียว
ข้อ 2 จะรวมหัวเมืองจัดเป็นมณฑลตามสมควรแก่ภูมิลำเนา ให้สะดวกแก่การปกครองและมีสมุหเทศาภิบาลบังคับบัญชาการทุกมณฆล
ข้อ 3 การเปลี่ยนแปลงที่ทรงพระราชดำริ จะค่อยจัดไปเป็นชั้นๆมิให้เกิดการยุ่งเหยิงในการเปลี่ยนแปลง


ในปีแรก หม่อมฉันเป็นเสนาบดีกระทรวงมหาดไทยเป็นแต่ศึกษาหาความรู้ราชการในกระทรวง กับออกไปตรวจตามหัวเมืองฝ่ายเหนือซึ่งภายหลังจัดเป็นมณฑลอยุธยา มณฑลนครสวรรค์ มณฑลพิษณุโลก กับทั้งเมืองสุพรรณบุรี (เวลานั้นเมืองนครชัยศรียังขึ้นอยู่กรมท่า) เพื่อหาความรู้มาคิดกะรายการที่จะจัดต่อไป ครั้นปีต่อมาถึง ร.ศ.112 ( พ.ศ. 2436 ) เผอิญเกิดเหตุวิวาทกับฝรั่งเศส จะต้องส่งทหารไปเมืองอุบลทางเมืองปราจีนบุรีเพื่อจะให้สะดวกแก่การส่งทหาร จึงโปรดให้จัดตั้งมณฑลปราจีนขึ้นก่อนและทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯให้พระยาฤทธิรงค์รณเฉท (ศุกร์ ชูโต) เป็นสมุหเทศาภิบาลคนแรก ต่อมาอีกปีหนึ่งจึงตั้งมณฑลอยุธยา มณฑลนครสวรรค์ มณฑลพิษณุโลกและตั้งมณฑลอื่นในปีต่อๆมา

ในสมัยนั้น การเก็บภาษีอากรทั้งที่กรุงเทพฯและตามหัวเมืองยังใช้วิธีกระทรวงพระคลังเรียกประมูลให้มีผู้รับผูกขาดไปเก็บภาษีอากรต่างๆ ทุกปี พระยาฤทธิรงค์ฯได้ไปจัดมณฑลปราจีนก่อนมณฑลอื่นอยู่ปีหนึ่ง รู้การในท้องที่ดีกว่าสมุหเทศาภิบาลคนอื่น เมื่อมีการประชุมสมุหเทศาภิบาลครั้งแรกในพ.ศ. 2438 พระยาฤทธิรงค์ฯมาบอกหม่อมฉันว่าอากรค่าน้ำในมณฑลปราจีนเงินหลวงที่ได้เข้าพระคลังยังน้อยกว่าที่ควรจะได้อยู่มาก เพราะนายอากรที่รับผูกขาดไป มีเวลาที่จะเก็บเฉพาะปีหนึ่ง ต้องรีบจัดเก็บให้ได้กำไรภายในเวลาที่ตนมีอำนาจ เพราะฉะนั้นใครจะเข้าว่าประมูลก็ต้องกะจำนวนเงินให้ได้ต่ำด้วยกลัวขาดทุน ยกตัวอย่างดังอากรค่าน้ำเมืองปราจีนบุรีมึผู้รับประมูลเสนอเพียงปีละ 2,400 บาทเท่านั้น แม้จำนวนเงินเพียงเท่า นั้น ใครเป็นนายอากร ยังต้องไปใช้วิธีเก็บเลี่ยงพระราชบัญญัติ เช่น คิดอุบายว่ากล่าวให้ราษฎรยอมเสียค่าน้ำเหมาตามครัวเรือน เป็นต้น เพื่อจะให้ได้เงินโดยเร็ว แต่ที่จริงนั้นนายอากรเก็บค่าน้ำได้แต่ราษฎรที่อยู่ใกล้ๆ พวกที่อยู่ห่างไกลออกไปนายอากรก็ไม่สามารถจะเก็บไปถึง ยังมีคนที่ไม่ต้องไปเสียภาษีอากรค่าน้ำอยู่โดยมาก พระยาฤทธิรงค์ฯเห็นว่าถ้าให้เทศาภิบาลเก็บอากรค่าน้ำให้ส่วนลดแก่กำนัน ผู้ใหญ่บ้านที่จัดตั้งขึ้นใหม่ใช้เป็นพนักงานเก็บ จะได้เงินหลวงเพิ่มขึ้นอีกมากหม่อมฉันเห็นชอบด้วยจึงนำความไปทูล กรมขุนศิริธัชสังกาศ

ซึ่งเป็นเสนาบดีกระทรวงพระคลังอยู่เวลานั้น ท่านไม่ทรงเห็นชอบด้วยตรัสว่า นายอากรไม่ส่งเงินฉันเอาตัวขังได้ ถ้าเทศาฯไม่ส่งเงิน ฉันเอามาขังไม่ได้ เงินหลวงก็จะสูญ เมื่อท่านตรัสอย่างนั้นหม่อมฉันก็จนใจ ต่อมาเมื่อใกล้จะสิ้นปี วันหนึ่งกรมขุนศิริธัชฯเสด็จมาหาหม่อมฉันที่กระทรวงมหาดไทย ตรัสถามว่าที่พระยาฤทธิรงค์ฯจะรับเก็บอากรค่าน้ำเมืองปราจีนบุรี จะรับได้จริงๆหรือ หม่อมฉันทูลถามว่าเหตุใดจึงจะกลับโปรดให้พระยาฤทธิรงค์ฯเก็บอากรค่าน้ำ ตรัสบอกว่านายอากรเดิมร้องขาดทุน ขอลดเงินอากรค่าน้ำเมืองปราจีนบุรี ผู้อื่นก็ไม่มีใครเข้าประมูลดูเหมือนจะนัดแนะกันโกงกระทรวงพระคลัง จึงทรงพระดำริเปลี่ยนมาให้เทศาฯเก็บ หม่อมฉันทูลถามว่าจะต้องพระประสงค์ให้ส่งจำนวนเงินสักเท่าใด ตรัสตอบว่าเพียง เท่าที่นายอากรผูกขาดไปปีก่อน อย่าให้เงินหลวงลดลงก็พอพระหฤทัย หม่อมฉันจึงบอกไปยังพระยาฤทธิรงค์ฯตอบมาว่าจะรับเก็บและจะส่งเงินหลวงให้ได้เท่าที่นายอากรผูกขาด แนะมาให้หม่อมฉันทำความตกลงกับกระทรวงพระคลัง ข้อหนึ่งว่า ถ้าเทศาฯเก็บเงินอากรค่าน้ำได้มากกว่าจำนวนที่นายอากรรับผูกขาดขึ้นไปเท่าใด ขอให้กระทรวงพระคลังอนุญาต ให้กระทรวงมหาดไทยใช้เงินที่เพิ่มขึ้นบ้าง ปลูกสร้างสถานที่ว่าการและที่พักข้าราชการในมณฑลปราจีนซึ่งต้องการเงินอยู่ หม่อมฉันไปทูลกรมขุนศิริธัชฯ ก็ทรงยอมทำตามคำพระยาฤทธิรงค์ฯ แต่การที่มอบอำนาจให้เทศาฯเก็บอากรค่าน้ำครั้งนั้นอยู่ข้างแปลก ด้วยกรมขุนศิริธัชฯมีรับสั่งให้ออกท้องตรานกวายุภักษ์ กระทรวงการคลัง ตั้งให้พระยาฤทธิรงค์รเฉท เป็นขุนมัจฉาฯ (สร้อยว่ากระไรหม่อมฉันจำไม่ได้) ตำแหน่งนายอากรค่าน้ำเมืองปราจีนบุรี พระยาฤทธิรงค์ฯยังคุยอวดอยู่จนแก่ว่าตัวแกคนเดียวที่เป็นพระยากินพานทองแล้วได้เลื่อนเป็นขุนและว่ายังเก็บท้องตรากระทรวงพระคลังฉบับนั้นไว้เป็นที่ระลึก เพราะเหตุใดกรมขุนศิริธัชฯท่านจึงทรงทำเช่นนั้น มาคิดดูภายหลังจึงเห็นว่าท่านเตรียมเผื่อ

พระนาฤทธิรงค์ฯจะทำไม่ได้ดังรับปีหน้าจะได้ตั้งคนอื่นได้สะดวกไม่ต้องขอโอนหน้าที่จากกระทรวงมหาดไทย แต่พระยาฤทธิรงค์ฯเก็บเงินอากรค่าน้ำ เมืองปราจีนบุรี ได้มากกว่าจำนวนเงินที่นายอากรเคยเก็บรับผูกขาดหลายเท่า กระทรวงมหาดไทยก็เริ่มแลเห็นว่า การที่จัดตั้งมณฑลเทศาภิบาลอาจจะจัดการเก็บเงินภาษีอากรซึ่งเป็นวิธีรัฐบาลเก็บเอง ให้เงินผลประโยชน์แผ่นดินเพิ่มขึ้นได้อีกมาก แต่ยังไม่ทันไปพูดกับกระทรวงพระคลังกรมขุนศิริธัชฯเสด็จออกจากตำแหน่งเสนาบดีกระทรวงพระคลังเสียก่อนจึงยังมิได้จัดการแก้ไขอย่างไร
พอกรมหมื่นมหิศรราชหฤทัย เสด็จมาเป็นเสนาบดีกระทรวงพระคลังทราบเรื่องพระยาฤทธิรงค์ฯเก็บอากรค่าน้ำ ก็ทรงเลื่อมใสในการเปลี่ยนแปลงนั้น แล้วอนุญาตให้เทศาฯเริ่มจัดการเก็บภาษีอากรและต่อมากรมหมื่นมหิศรฯให้กรมสรรพากรเป็นพนักงานเก็บภาษีอากร และพาฝรั่งผู้ชำนาญเข้ามาจัดระเบียบ ได้มิสเตอร์เกรแฮมมาเป็นเจ้ากรมสรรพากรใน โอนไปขึ้นอยู่ในกระทรวงนครบาลได้มิสเตอร์ไยล์ (ซึ่งภายหลังได้เป็นพระยาอินทรมนตรีศรีจันทรกุมาร) เป็นเจ้ากรมสรรพากรนอก โอนไปขึ้นอยู่ในกระทรวงมหาดไทย ตั้งหน้าจัดวิธีเก็บอากรด้วยเลิกผูกขาดเปลี่ยนเป็นรัฐบาลเก็บเองเป็นอย่างๆมา และการที่จัดนั้นค่อยจัดขยายออกไปเป็นมณฑลๆ จำนวนเงินจึงได้เพิ่มขึ้นเป็นรายปี"